海關怎樣實施稅收保全制度
來源：稅屋 作者：稅屋 人氣： 發布時間：2022-08-04
摘要：2004年12月，中外合資企業利達公司向海關申報免稅進口數臺機器設備，價值人民幣160余萬元，兔征稅款人民幣42萬元。上述設備辦結通關手續后一直由該公司經營使用......
2004年12月，中外合資企業利達公司向海關申報免稅進口數臺機器設備，價值人民幣160余萬元，兔征稅款人民幣42萬元。上述設備辦結通關手續后一直由該公司經營使用。2006年3月，某海關對上述免稅設備進行后續核查時，發現利達公司于2005年12月投資設立了鼎利公司，并將包括上述免稅設備在內的大部分企業財產轉入鼎利公司，利達公司也已經停產。該海關發現上述違法情事后，立即立案進行調查。同時，該海關認為利達公司的行為影響了有關稅款的征收，責令其向海關提供價值相當于應納稅款的擔保。因利達公司未能按要求提供擔保，經該關關長批準，某海關于2006年3月20日扣留了利達公司所有的3輛汽車。
行政復議情況
利達公司不服某海關的扣留決定，于2006年4月1日向該海關的上一級海關申請行政復議。利達公司認為，該公司只就有關免稅貨物向海關承擔納稅義務，汽車是其合法所有的財產、且不涉及任何海關法上的義務，海關只能扣留免稅貨物而不能扣留汽車。復議機關經審理認為，利達公司在特定減免稅貨物的海關監管期限內有轉移應稅貨物及公司其他財產的行為，經海關責令提供擔保而未能提供，根據《海關法》第六十條第一款第(二)項之規定，某海關有權扣留利達公司價值相當于應納稅款的貨物或者其他財產。經查，利達公司被扣留的3輛汽車的所有人均為該公司，價值與其應納稅款相當，某海關的扣留決定合法合理。因此，復議機關依法作出行政復議決定，維持某海關的扣留行為。利達公司收到《行政復議決定書》后，在法定期限內未向人民法院提起行政訴訟。
海關稅收保全措施是指在發生納稅義務人逃避納稅義務的情形時，為防止國家稅款的流失，海關對納稅義務人所有的相當于應納稅款的財產所采取的限制處置的行政強制行為。《海關法》第六十一條、《進出口關稅條例》第四十條對海關采取稅收保全措施的前提條件、法定程序、保全方式、后續處理等作了詳細規定，本文將結合海關征稅實踐對此進行分析。
海關實施稅收保全措施的條件
稅收保全是法律授予海關的一項重要權力，它對于保證海關稅收安全，促進海關稅收應收盡收具有重要的意義。海關稅收保全措施是一種較為嚴厲的行政強制手段，只有符合法律規定的特定情形，海關才能實施。根據法律規定，具備了以下兩項條件的，海關可以采取稅收保全措施：
納稅義務人在規定的納稅期限內有明顯的轉移、藏匿其應稅貨物以及其他財產跡象的。
海關征收稅款通常體現為一定數額的貨幣，納稅義務人必須有一定的財產基礎才能履行其有關納稅義務。納稅義務人在納稅期限內轉移、藏匿其財產的，將喪失其納稅的經濟基礎，勢必會威脅海關稅收安全，導致海關稅收落空。因此，海關必須采取一定的措施加以防范。在海關稅收征管實踐中，對于這一條件的把握主要有以下三點。一是特定時間，即“規定的納稅期限”的具體時限。一般貿易進出口貨物的納稅期限比較容易理解，即海關填發稅款繳款書之日起的三個月內，而且由于納稅義務人在完稅前一般不能實際占有控制貨物，不易發生“轉移、藏匿”情事。加工貿易保稅貨物、特定減免稅貨物、暫時進出境貨物因其具有不同的海關監管屬性，在規定的納稅期限上存在區別。本案中，利達公司進口的免稅設備尚在海關監管年限內，其轉移應稅貨物及其他財產的行為有可能導致在海關監管年限屆滿時，利達公司沒有能力繳納其應繳稅款。二是特定行為，即“轉移、藏匿應稅貨物以及其他財產”，這主要是指納稅義務人有逃避納稅義務的行為。轉移、藏匿的表現形式多種多樣，例如通過企業分立、合并的方式實現，或者拒不告知海關其貨物的合理去向，或者制造假象欺騙海關。三是必須有一定的證據證明納稅義務人實施了逃避海關納稅義務的行為，即“有明顯跡象”。這主要是考慮稅收保全作為一種針對財產的較為嚴厲的行政強制手段，如果實施不當極易引發爭議，給納稅義務人造成損失，因此海關在實施之前必須掌握了能夠證明納稅義務人轉移、藏匿應稅貨物及其他財產的相關證據，而不能毫無事實根據地行使這項權力。
納稅義務人經海關責令提供擔保而未能提供的。
這一限制條件體現了行政強制中的“最小損害當事人利益”的原則，即行政機關能夠采用多種方式實現行政目的的，應當避免采用損害當事人權益的方式。在實施稅收保全措施前，海關必須先責令納稅義務人提供擔保，這一方面可以給納稅義務人一個自我履行的機會，另一方面也可以避免動用行政強制手段，降低行政成本。納稅義務人提供擔保的，既可以向海關提出有履行能力的擔保人，也可以向海關提供擔保物，如人民幣、可自由兌換貨物、匯票、本票、支票、債券、存單、銀行或者非銀行金融機構的保函以及海關依法認可的其他財產、權利等。納稅義務人向海關提供了與其應當履行的法律義務相適應的擔保的，海關不能采取稅收保全措施。
海關稅收保全措施的方式
海關稅收保全以保證稅款的實現為目的，根據法律規定，海關實施稅收保全措施可以采取兩種方式。一是書面通知納稅義務人開戶銀行或者其他金融機構暫停支付納稅義務人相當于應納稅款的存款，即通常所說的凍結存款，限制納稅義務人轉移、處置；二是扣留納稅義務人價值相當于應納稅款的貨物或者其他財產。海關在凍結存款或者扣留貨物時，一般應以價值相當于應納稅款為限。凍結存款的數額較易確定，與應納稅款等值即可?？哿糌浳锘蚱渌敭a時一般不可能做到其價值與應納稅款完全等同，因此法律規定可以是“價值相當”的貨物或者其他財產。實踐中海關可以通過專業機構的評估，確定貨物或其他財產的價值，避免過大地超過法定范圍對納稅義務人的財產采取強制措施。需要注意的是，法律并沒有將海關扣留的對象限定于應稅貨物，而是規定了可以扣留納稅義務人所有的貨物或者其他財產，包括動產、不動產。這就意味著只要能夠證明有關貨物或者財產屬于納稅義務人所有，海關就可以對其中價值相當于應納稅款的部分采取稅收保全措施。因此，本案中利達公司申請行政復議的理由是沒有法律依據的。
《海關法》雖然沒有對凍結存款和扣留貨物的先后順序作出強制性的規定，但按照法律精神，為避免給納稅義務人生產經營帶來更多的不便，海關在采取稅收保全措施時，一般優先采取凍結納稅義務人存款的措施，納稅義務人在銀行或者其他金融機構中無存款可以執行時，海關可以扣留納稅義務人價值相當于應納稅款的貨物或其他財產。納稅義務人也可以根據自己的生產經營實際向海關提出申請，選擇稅收保全措施的方式。海關在采取扣留貨物或者其他財產的保全方式時，可以考慮有關貨物或者其他財產對于納稅義務人的重要性和急需程度，按照“最小程度影響當事人的合法權益”的原則實施稅收保全措施。
另外，鑒于稅收保全措施限制了納稅義務人對其財產的處分權，一旦實施將對納稅義務人的財產甚至生產經營活動產生較強烈的影響，為了保證稅收保全措施的合法性與合理性，防止采取不當而給納稅義務人造成損失，法律規定必須經過直屬海關關長或者其授權的隸屬海關關長批準，海關方可實施。這是采取稅收保全措施所必須履行的法定程序，如果海關未經審批而采取稅收保全措施，則構成程序違法。
海關對被保全財產的處理
稅收保全只是一種臨時性的行政強制措施，對于被保全的財產海關將根據不同的情況作出相應的處理。
納稅義務人在規定的納稅期限內繳納稅款的，海關必須立即解除稅收保全措施。納稅義務人履行有關納稅義務后，海關與納稅義務人之間的稅收法律關系即已消亡，稅收保全的事實基礎不再存在，因此，必須立即解除所采取的稅收保全措施，書面通知銀行或者其他金融機構解除存款的凍結或者制發解除扣留通知書，將扣留的貨物或者其他財產發還納稅義務人。海關沒有在合理的期限內解除稅收保全措施，超期凍結存款或者扣留貨物、其他財產的，可能使納稅義務人的合法權益受到損害。
期限屆滿仍未繳納稅款的，經直屬海關關長或者其授權的隸屬海關關長批準，海關可以書面通知納稅義務人開戶銀行或者其他金融機構從其暫停支付的存款中扣繳稅款，或者依法變賣所扣留的貨物或者其他財產，以變賣所得抵繳稅款。這是關于海關執繳稅款的規定，屬于海關稅收強制執行。有關海關稅收強制執行的法律問題，在上一期《中國海關》本欄目中已經作了詳細解析，本文不再贅述。
海關稅收保全不當的法律責任
“有權必有責”是依法行政對于行政機關的必然要求，海關違法行使稅收保全職權導致當事人合法權益受到損害的，應當依法承擔賠償責任。首先，海關稅收保全措施不當的，如所保全的財產屬于納稅義務人以外的其他人所有、保全財產的價值明顯超過應納稅款等，應當賠償因保全不當所造成的損失。其次，納稅義務人在規定期限內已繳納稅款，海關未立即解除稅收保全措施，致使納稅義務人的合法權益受到損失的，海關應當依法承擔賠償責任。
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