??? 一、案情介紹：

??? 某基層稽查局按照專項檢查計劃，對某房地產發展有限公司實施重點檢查。該公司的主營范圍是房地產開發、房屋建筑、水電安裝、打樁；銷售建筑材料，該公司不具備建筑資質。經查：其2002年2月的第8號記帳憑證，在“管理費用”中列支PP－R管材管件、材料費共計4029.60元；11月的第18號記帳憑證，在“開發成本”中列支某開發項目彩瓦款4996.37元；2003年1月的第10號記帳憑證，在“開發成本”中列支某開發項目銅芯電纜款14382元；10月的第109號憑證，在“開發成本”中列支某開發項目綠化苗木、石材款及燈具等56325元；11月的第102號記帳憑證，在“開發成本”中列支某開發項目彩磚側石款45291元。以上合計125023.97元。

　　二、存在爭議的處罰意見：檢查人員認為，該房地產發展有限公司不具備建筑資質，所購買的建材只能由其他建筑單位使用，以完成相應的項目工程，按照當地的稅收征收管理要求，該房地產發展有限公司應以與建筑單位簽訂的建造合同中相應工程的實際金額，包括所用的原材料及其他物資和動力等全部價款，取得建筑業專用發票入帳。由于該房地產發展有限公司沒有按照規定取得發票，導致與其發生業務往來的建筑單位少申報經營收入，少繳營業稅等稅種，其實質是為建筑單位提供偷稅便利，其行為已構成《中華人民共和國發票管理辦法》第39條規定的全部違法行為構成要件。該房地產發展有限公司取得不符合規定的發票，使相應的建筑單位有125023.97元營業收入避開稅務機關的管理，按照當地對建筑業的管理規定，相應征收的營業稅、城建稅、印花稅、代征預征的個人所得稅及企業所得稅共計7726.48元。因此，根據《中華人民共和國發票管理辦法》第三十九條的規定，對該房地產發展有限公司違反發票管理法規，導致其他單位或者個人未繳、少繳稅款的行為，處以未繳、少繳稅款一倍以下，計7500元的罰款。

　　復核人員認為，該房地產發展有限公司的行為導致其他單位或者個人未繳、少繳稅款的事實缺乏證據證明，只以合理的推定做為處罰的依據是不嚴謹的，因此應根據《中華人民共和國發票管理辦法》第三十六條第（四）款的規定，對該房地產發展有限公司的行為由稅務機關責令其限期改正，可以處以一萬元以下的罰款。

　　三、對不同處罰意見的分析：如果先撇開事實的認定，該案件存在一個違法行為同時符合多條法律規定的違法構成要件，在處理時可以適用不同的法律規定，因而出現同一違法行為可以有不同的處罰結果的情形。

　　該案件反映的是一事不再罰原則的擴展問題，實質是對一事的認定中由于適用法律不一而產生的法條沖突。我國《行政處罰法》第二十四條規定“對違法當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上行政罰款的行政處罰”，行政法學界將其概括為行政處罰的一個重要的適用原則――“一事不再罰”原則。該規定在防止處罰機關濫用職權、保障處于被管理地位的相對人法定的合法權益不受違法的行政侵犯等方面有積極的作用，但《行政處罰法》的“一事不再罰”原則對適用法規時可能出現的法規沖突沒有提供合適的沖突適用規則。如果行政機關對同一違法行為可以根據部門利益、個人偏好等原因而適用不同的法律依據，做出不同的處罰結果，就會降低人們對法律法規尊嚴的認可程度，降低人們對違法行為結果的預見性，增加規避相應懲罰的僥幸心理，增加行政執法腐敗的風險。為維護法律的威嚴，保證行政執法的統一性，追求執法行為的科學性，對類似情況應形成有指導意義的適用原則，從而規范相應的行政執法行為，增加行政管理的穩定性，降低自由裁量權在行政執法中的消極影響。

　　在沖突規則適用方面，我國刑法學理論研究相對成熟，而相應的行政法理論研究還比較薄弱。由于行政處罰與刑事處罰有諸多相近之處，都是對違反強制性規范的處罰手段，二者的價值傾向相近，同時由于刑罰的嚴厲性要求刑罰的執行程序更加嚴謹，所以在一些行政法律適用方面，刑法理論有較強的借鑒作用。刑法學有關罪數形態理論中法規競合犯的概念與本案件的類型有相似之處。法規競合犯或稱法條競合犯是指行為人實施一個違法行為同時觸犯了數個在犯罪構成上具有包容關系的刑法規范，只適用其中一個刑法規范的情況。因此，我們可以將類似的違法行為概括為法條競合的違法行為。

　　法條競合的違法行為可以定義為行為人實施了一個違法行為，該行為同時符合多個法律法規或法條的違法構成，在處罰時只能適用其中一個行政規范的情況。此類行為有如下的特征：首先，行為人實施了一個違法行為。關于一個違法行為的特征有這樣兩種理解。一是行為人只實施了一個違法行為，如果行為實施了兩個以上的違法行為則不屬此類，如行為人既違反規定倒賣發票，又違反規定開具發票，屬于實施了兩個違法行為而不能適用法條競合違法行為的有關法律適用原則。行為人實施的一個違法行為的方式可以是積極的作為，如違反發票管理規定，非法郵寄空白發票的行為；也可以是消極地不作為，如違反《征管法》（2001修訂）第25條規定，不依法申報的行為。行為可以是一次完成的如虛開一張發票行為，也可以是作為一種違法狀態持續維持著如一次性違法印制大量的假發票。二是行為人實施了多個違法行為，但符合一定的條件而作為一個違法行為處理。這種情況又分為法律明文規定的數個行為構成一個違法行為要件和在數個違法意圖支配下實施數個相同的舉動。前一類型如偷稅行為，行為人多列不符合規定的支出，又隱瞞營業收入進行虛假申報，少繳應納稅款，這是多個行為依照《征管法》第63條第一款的規定共同構成一個偷稅的違法行為。后一類如行為人多次為不同的人虛開發票的行為，這類行為與持續違法行為的區別是有多個違法意圖，各個行為單獨可以構成一個違法行為，多個行為不是違法狀態的持續維持。其次，行為人實施的一個違法行為同時符合多個法律法規或法條的違法構成。出現這一情況的原因有兩種，一是由于行政法體系相對松散，在結構構成上不只有法律法規，還有大量的規章、地方法規和地方規章，同一種違法行為可以在不同部門制定的不同規章甚至不同的法律中有規定，如倒賣發票行為不僅在稅法體系有規定，在治安法體系也有規定。二是由于同一違法行為可以有不同的違法結果，因結果不同而有不同的處理規定，這主要表現為在同一部法律或法規規章中有不同的法條，對一大類的違法行為進行再分類而做出不同的處理規定，如本案涉及的《發票管理辦法》第三十六條和第三十九條規定的沖突問題。第三，這類違法行為在處罰時只能適用其中一個行政規范。這一特征的含義不只是一事不再罰的表面意思，即不能同時用多個法條對相對人的一事進行多個處罰，而且應進一步明確為同類行為只能適用多個法條中的一個行政規范，而不能適用存在沖突的其他的行政規范。這就是行政執法的統一性，在處罰明確屬于同一類型的案件時，處罰的法條依據是相同的，而不應出現例外的情形。