稅收優惠的經濟效應是稅收優惠政策的實施對社會經濟生活的初始影響和繼發性影響，以及各種不同的稅收優惠政策相互之間的引致關系、互補關系和排斥關系。稅收優惠作為一種優點和缺點都非常明顯的政策工具，在市場經濟體制下，對經濟活動和社會活動的宏觀調控功能不斷得以強化，稅收優惠政策對國家經濟所產生的影響方式和程度正在改變整個社會經濟生活。因此，有必要對稅收優惠政策所產生的各種效應進行分析，從而為這一政策的良性運作提供理論依據。

一、稅收優惠的正面效應
（一）收入“自償”效應
一般認為，稅收優惠以犧牲一定的稅收利益為代價，加大了政府的財政負擔，甚至把財政收入拖入困難的境地。但是，深入考察稅收優惠對經濟的影響過程，就會發現稅收優惠在減少財政收入的同時，也會形成一種收入“自償”機制。這種收入“自償”機制類似于減稅的效應機制。供給學派的代表人物之一—保羅·羅伯茨指出：減稅的直接損失，即初期的稅收收入減少，可能通過增加收入和提高儲蓄而完全實現自我補償。舉例來說，如果稅收優惠作用在商品課稅上，假設其他條件不變，成本會相應下降，使生產經營者愿意且能夠擴大生產，增加社會供給如果；稅收優惠作用在所得稅上，會直接或間接地將政府放棄的稅收收入轉移到納稅人身上，從而提高社會投資、消費傾向，擴大社會需求。
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稅收優惠的收入“自償”效應不是通過征稅而是通過減稅（減輕稅負）所產生的，這種收入“自償”效應不直接要求國家增設稅種、提高稅率，雖然這種“收入量是經歷了羅伯茨所描述的間接過程?！倍壳斑€無法精確計量，但它確實存在并且對經濟發展起了積極的推動作用。具體地說，這種作用可歸納為：有助于鼓勵儲蓄和投資，刺激供給與需求能有機地調節經濟總量，促進總供求平衡；有助于稅收激勵—經濟增長—財政收入增加的良性循環機制的形成。
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（二）稅負均衡效應
稅收負擔作為稅收參與社會產品分配程度的具體數量體現，無疑是衡量稅收對經濟發展影響作用大小的重要尺度。從稅負運動考察，重復征稅、稅收優惠、稅負轉嫁等因素都會影響稅負運動軌道，從而改變稅負分布狀況或量度。
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就稅收優惠效應而言，政府在稅收優惠政策的制定中始終貫徹的是稅負均衡政策。稅負均衡是稅負運動的狀態或結果，稅收優惠政策的稅負均衡效應是“施力”主體—政府實施稅負均衡政策，而“受力”主體——納稅人接受稅負均衡結果，雙方在磨合運動中形成的一種稅負分布狀態。這種稅負均衡的目的是使稅收負擔按國家政策要求合理、適度地分布于納稅人中。稅負均衡不等于稅負公平，甚至在公平與效率的的兩難選擇中，在一定程度上以犧牲部分公平為代價，以效率為惟一導向。從這個意義上講，稅收優惠是與稅收中性相對立的一種稅收政策。
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稅收優惠的稅負均衡效應，其作用機理可描述為：
1．稅收優惠以一次凈支付完成兩次資金轉移，是“施力”主體-------政府對納稅人的卸負過程，它直接減輕了納稅人的稅收負擔。
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2．稅收優惠所導致的稅負再分配要充分體現國家的政策目標，或者說對納稅人優惠的前提是其經濟行為符合國家政策導向。這是納稅人為了追逐自身利益所發生的“受力”過程，同時也是政府與特定納稅人為推動經濟發展形成的合力。
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（三）結構調整效應
在市場經濟中，結構均衡是指國民經濟的產業結構協調、比例適當、地區布局合理。稅收優惠的結構調整效應主要體現在產業結構和地區結構兩個方面。
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首先，稅收優惠對產業結構及其優化有著直接和間接的影響。從宏觀調控體系考察，稅收優惠主要通過對某些需要優先發展或相對滯后的產業給予稅收激勵，使投資于這些產業的資金得到較高的稅后利潤率，從而刺激資源向這些產業流動，達到調整和優化國家產業結構的目的。從國際經驗來看，世界各國普遍認為所得稅優惠政策在調節新增投資的稅后收益率、誘導投資流向與規模上具有獨到的作用。為此，大多數國家都通過所得稅制的優惠政策來體現國家的產業政策。例如，對高科技、農業、能源、交通產業等實施優惠以鼓勵其發展。
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其次，稅收優惠在調節地區發展經濟結構方面也有著較為積極的作用。地區之間的協調發展是一個國家地區發展的戰略目標，因此，應以地區平衡發展作為稅收政策的一個重要調節點。就構造地區稅收優勢而言，一般可以通過確定稅種、規定稅率和提供稅收優惠等途徑來實現。但按照市場條件下統一稅制的要求，除少數地方稅外，各地區適用的稅種應當是一致的，中央稅及中央與地方共享稅的適用稅率也不應當存在差別，因而通過減少稅種和實行低稅率的辦法構造地區稅收優勢的選擇顯然不恰當，提供稅收優惠是惟一可行的辦法。
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（四）社會公平效應
稅收優惠之所以能夠在一定程度上增加最低階層的收入，主要是由于政府可以通過對許多個人收入項目給予不課稅、稅額抵免、政治捐款和慈善捐款的納稅扣除等特殊規定，增加低收入階層的實際收入。實現這一目的的途徑有：
1．低收入者消費必需品優惠。對大多數低收入者來說，生活必需品的消費是構成其消費支出的主要內容。由于生活必需品的價格中含有生產經營者通過價格機制轉移過來的稅負，因此，當此類生活必需品的價格為含稅價時，一旦低收入者購買，就必然承擔這種因提高商品價格而轉移進來的稅負，從而加重其生活負擔。即使在實行價外稅的條件下，雖然價格和稅金分離，消費者仍要負擔這部分稅金。為了減輕低收入者消費必需品所承擔的稅負，可給予其不同形式的稅收優惠。
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2．低收入者所得稅優惠。在所得稅方面，通過規定起征點、免征額、減稅、免稅以及累進稅率等優惠措施，可以照顧低收入者。對自然人來說，既可以通過規定一個應納稅的收入起點（起征點）把大部分達不到起征點的個人置于“稅網”之外，使其不必承擔納稅義務，也可以對“勤勞所得”給予減稅或免稅，而通常采用的方式是規定免征額（或稱扣除項目），通過縮小稅基達到減輕稅負的目的。此外，累進稅率雖然不直接表現為免稅或減稅，但“所得少者少納稅”的設計原則仍然能夠體現對低收入者的稅收優惠。對于法人，同樣可以利用稅法設置一個起征點來免除一部分所得極微的企業的稅負，也可以對低于一定標準的納稅企業實行比一般企業低的稅率。如我國企業所得稅對年應納稅所得額在３萬元以下的企業，可暫按１８％的低稅率執行，而一般企業的所得稅稅率為３３％。
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3．低收入者財產稅優惠。在財產稅方面對低收入者實施的稅收優惠，主要是針對個人的。個人要按其擁有財產的價值或數量繳納財產稅，這是大多數國家的做法。財產稅有一般財產稅和特別財產稅之分，前者是將納稅人的所有財產合并一起綜合征收，后者是對某些特定財產（如房產、地產、遺產等）分別設置稅種征收。無論哪種類型的財產稅，一般都規定了免征額或起征點，這樣就可把低收入者排除在財產稅的征收范圍以外或者減輕低收入者的財產稅稅負。
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二、稅收優惠制度的負面效應
（一）從納稅人的角度來看，某一特定稅收優惠不一定會對納稅人的投資決策產生決定性影響
在發展中國家所得稅優惠對投資的影響較為有限。因為在發展中國家特別是低收入國家，經濟效益普遍低下，加上其他一些限制因素，投資者只能獲得很少或根本得不到所得稅優惠的好處。此外，由于不同時期政府運用稅收優惠對投資的調控在內容和范圍上存在較大差別，優惠政策變動頻繁，使得納稅人不得不耗費額外的時間和金錢去了解和認識稅收優惠制度。
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（二）從政府角度講，稅收優惠的成本很高
1．稅收優惠直接導致國家財政收入減少，在保持財政平衡的前提下，財政收入的減少必然意味著財政投資的減少。我國因實行稅收優惠制度而減少的財政收入到底有多大，尚沒有權威的統計數字。據世界銀行的估算，１９９５年中國對外國企業的財政優惠政策的額度約占當年我國ＧＮＰ的１．２％，損失收入約６６０億元人民幣。因為外國企業在中國經濟中的作用日益重要，稅收優惠將逐步減少稅收收入在未來ＧＮＰ的比重。

[1]2.稅收優惠會給公平原則和經濟發展帶來難以預見的負面影響稅收優惠政策的適用以時間、地域和經濟環境為轉移，政府可以實施稅收優惠，也可以調整，甚至在條件成熟時取消它，這樣就可能出現同行業的公司按不同的規定納稅，而同一公司在不同時期又面臨著不同的稅收政策。這在客觀上造成各部門內部和部門之間實際稅率的差異，從而導致資本的錯誤投資。同時，稅負差異是產生企業避稅的動因之一。
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3．稅收優惠使稅法的執行復雜化。大量的稅收優惠手段是為實現某一特定目標，如支持特定產業（行業）增加出口、開發邊遠地區、促進技術轉讓等而產生的，由于設計和結構上的變化相當快，稅務部門在審計時容易出現爭議?？傊捎诖嬖诙愂諆灮菡?，政府在政策執行過程中遇到的問題遠遠比稅收優惠政策本身復雜得多，以致稅收體系更加復雜化，稅收制度更加不穩定。
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（三）稅收優惠政策會導致資源配置效率下降，削弱非受惠人的競爭地位
稅收優惠政策通常被政府當作吸引外商投資的有效手段，如我國的涉外稅收優惠制度已經初步形成一套完整的體系。但當稅收優惠政策只惠及外國投資者時，本國企業就處于不利的競爭地位。本國投資者受利益機制的驅使會把“內資”變為“外資”，曲線投資到國內，以便享受稅收優惠。此外，發展中國家的實踐還證明了這樣一個事實高素質的勞動力、資產、技術等都以很低的成本被市場機制這只“看不見的手”和政府宏觀調控經濟的工具—稅收政策（稅收優惠政策）這只“看得見的手”配置到“外資”企業中去了。“內資”企業由于資金、技術、勞動力等經濟資源因素的日益短缺或惡化而變得步履維艱。
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近年來理論界對稅收優惠制度的研究過于注重其負面作用，實際上是從過去過分夸大其正面作用走向了另一個極端，以致在研究結論中往往呼吁國家取消稅收優惠。事實上，稅收優惠在吸收外資和促進經濟發展方面的作用是客觀存在的，這已經為世界各國包括我國的實踐所證明。對于這樣一種符合我國對外開放政策和經濟發展戰略的制度，沒有理由輕易廢除，應該采取的對策為：或者修正稅收優惠制度使其負面作用局限在合理限度內，或者建立稅式支出制度以提高管理效率，或者從財稅制度設計方面杜絕稅收優惠嬗變為財政返還的扭曲行為。
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三、強化稅收優惠管理的政策目標、原則與改革思路
（一）稅收優惠管理的政策目標
在我國目前社會經濟條件下，稅收優惠的政策目標是為加快我國財稅體制改革，實現構建市場經濟條件下公共財政體系的目標，為我國社會經濟發展創造條件。也就是說，稅收優惠政策的運用應當以中長期社會經濟政策目標為主，臨時性、特定性政策目標為輔，稅收優惠的方向和結構必須以促進產業政策的實現為前提。具體地說，應該把促進技術進步作為稅收優惠的第一政策目標，把促進靈活和充分就業作為稅收優惠第二政策目標，把促進產業結構調整作為稅收優惠的第三政策目標，把吸引外資作為稅收優惠的第四政策目標。
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（二）稅收優惠管理的政策原則
對稅收優惠管理應遵循以下幾項原則第一，政策性導向原則，即稅收優惠應具有明確的政策導向。政策導向不能顧此失彼，不得偏離國家宏觀經濟政策目標，必須以一定時期國家的經濟、政治和社會政策為前提，在項目、方向確定上要使稅收優惠為政府的決策服務，對一定經濟主體或經濟行為有目的地加以鼓勵、照顧或扶持，以達到促進社會經濟發展的目的。第二，適度原則，即安排稅收優惠必須以保證必要的財政收入為前提。運用稅收優惠政策不但要考慮政策的財政承受能力和微觀企業的稅收負擔狀況，同時也要考慮稅收優惠占稅收收入的比例，不能影響直接財政支出與收入的平衡。第三，激勵原則，即避免助長納稅義務人把經營的動機放在謀取稅收讓渡上、過于依賴政府的心理。第四，效率原則，即運用稅收優惠政策必須以財政支出效率為前提，不得以損害和犧牲財政支出效率為代價。稅收優惠是間接滿足社會公共需要的特殊支出形式，它與直接財政支出存在著效率上的替代關系，兩者在不同領域產生的財政支出效率是不相同的。
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（三）強化稅收優惠政策管理的改革思路
1．強化對稅收優惠規?？刂频墓芾?。由于我國目前稅收優惠政策實施過程中存在的主要問題是地方政府在招商引資沖動的驅使下，將稅收優惠政策嬗變為財政返還，稅收優惠變得更加隱蔽、更多、更濫。因此，對稅收優惠規模的控制與管理應當與清理現有稅收優惠政策結合起來。首先，應逐步削減稅收優惠的規模。通過進一步改革稅制對現行稅收優惠政策進行清理和規范，盡可能縮小稅收優惠的范圍。其次，控制重點稅種的稅收優惠結構和規模。針對我國稅收優惠政策的特殊性，重點應放在增值稅、消費稅、營業稅、關稅和內、外資企業所得稅上，使稅收優惠占全部應征稅收收入的規模、稅收優惠占國內生產總值的比重控制在一個合理范圍之內。最后，禁止地方財政采取先征后返形式，變相實施稅收優惠的行為。
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2．強化稅收優惠政策手段的管理。我國要建立規范、高效的稅收優惠管理制度，必須優化稅收優惠政策手段，形成一個制度化的稅收優惠政策手段體系。從稅種來說，應當運用所得稅與財產稅等直接稅為稅收優惠的主要政策手段，盡可能少選擇增值稅等流轉稅種作為稅收優惠的政策手段。從稅收要素來說，應當主要運用由稅基和納稅時間構成的間接稅收優惠的政策手段，盡可能少采用由稅率和稅額構成的直接稅收優惠的政策手段。
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3．強化稅收優惠政策效應評估的管理。稅收優惠政策效應的評估，是通過考察稅收優惠政策所涉及行業的相關經濟指標，評價稅收優惠是否達到了預期的效果，稅收優惠政策的效率有多高。對稅收優惠政策效應的評估，目前在國際上大致有三種評估方法：一是凈效益現值評估方法；二是效益成本比評估方法；三是內部收益評估方法。目前，在我國稅收優惠管理的起步階段，可以采取先確定目標，再逐漸完善的辦法，分步實施、逐步到位，用３～５年的時間形成能滿足我國建立規范、高效的稅收優惠管理制度所需的效應評估方法。具體說來，在完善稅收優惠效應評估分析方法之前，應當首先建立估算和統計制度，即對現有和即將設置的稅收優惠項目，通過各級稅務機關提供的數據直接算出，不能直接算出的，運用收入收益法或收入放棄法進行估算，在此基礎上，再逐漸采取稅收優惠效應評估方法，著重于進行稅收優惠的成本收益分析，主要是確定其直接的、內部的、有形的、實際的成本與收益。
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4．稅收優惠的預算管理。稅收優惠的宏觀管理，是要逐步建立稅式支出預算制度，以便從總量上和結構上對稅式支出實施計劃管理，對稅式支出規模和支出方向進行預算、平衡與控制，對稅式支出的經濟效果和社會效果進行分析和考核，以避免和克服稅式支出的隨意性和盲目性，提高稅式支出的政策效應，確保國家預算的完整性和統一性。美國國會在１９７４年預算法案中指出，一個不包括稅收優惠的預算控制過程是一個根本沒法控制的預算。國際經驗表明，采取以全面預算管理為手段的預算管理方式，是稅收優惠管理的最有效途徑。
鑒于目前尚未形成統一、系統的稅式支出預算管理制度的現狀，建立規范、高效的稅式支出預算管理制度，只能根據我國的實際情況，逐步由以準預算管理為手段的報告式管理模式向以全面預算管理為手段的預算管理模式轉變，并且從一開始建立稅式支出預算管理制度就要為此設計和安排。[2]具體來說第一步，要研究分析現行稅收法規，對各種稅收優惠項目進行歸類，形成與預算支出項目的對照關系，溝通稅式支出與預算支出的聯系。第二步，從某一部門或某一支出項目入手，進行稅收優惠成本的預測分析工作，并試編簡單的稅式支出預算表。第三步，對現有和即將設置的減免稅等重要稅收優惠項目，實行準預算管理為手段的報告式管理方式，每年編制財政預算時，列報減免稅控制數，隨同財政預算報請人大審核、批準，年度執行結果連同財政決算報請人大批準。第四步，在各個方面的條件成熟、取得一定的經驗后，再擴及所有稅收優惠管理項目，實行以全面預算管理為手段的預算管理方式。
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5．改革現行財稅體制，從制度設計方面杜絕稅收優惠嬗變為財政返還的扭曲行為?，F行稅制框架內，稅收優惠政策使用上存在的問題主要表現為地方政府游說中央政府出臺有利于本地區的稅收優惠政策，以及地方政府為促進本地區經濟發展濫用現有的稅收優惠政策。除了爭取中央的政策外，為加快地方經濟發展，并取得在橫向政府競爭中的優勢地位，一些地方政府及其職能部門又違規制定減免稅政策，采取先征后返、混淆稅種、混級混庫、包稅（變相包稅）、違規審批緩稅等形式，“侵蝕”中央收入。改革與調整現行財政分稅體制，從制度根源上杜絕地方政府將稅收優惠嬗變為財政返還的扭曲行為，是優化稅收優惠政策的重要途徑。
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【參考文獻】
（１）邢樹東《稅式支出優化理論研究》，《當代經濟研究》2004年第7期
（２）翁曉健《我國稅收優惠措施的失效與多余分析》，《涉外稅務》1997年第7期。
（３）高培勇《演變中的中國涉外稅收優惠政策》，《涉外稅務》1997年第8期。
（４）韋特·P·甘地等著，許建國、邵培德等譯《供應學派的稅收政策》。
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【作者簡介】
劉蓉，西南財經大學財稅學院教授、博士生導師。
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【出處】
《稅務研究》2005年第11期。
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[1]世界銀行駐中國代表處《中國對外商直接投資的稅收政策》，《涉外稅務》１９９６年第５期。
[2]邢樹東《稅式支出優化理論研究》，《當代經濟研究》2004年第7期。