裁判要點：

“行政允諾”的事項應為可以允諾的事項，行政允諾能否實現，取決于是否符合相關法律法規規定。

裁判文書：

中華人民共和國最高人民法院

行政裁定書(2020)最高法行申8721號

再審申請人(一審原告、二審上訴人)：鑲黃旗德天御礦業投資有限公司，住所地內蒙古自治區鑲黃旗新寶拉格鎮第一居民區。

再審申請人(一審原告、二審上訴人)：北京德天御投資管理有限責任公司，住所地北京市朝陽區**。

被申請人(一審被告、二審被上訴人)：內蒙古自治區鑲黃旗人民政府，住所地內蒙古自治區鑲黃旗新寶拉格鎮。

被申請人(一審被告、二審被上訴人)：國家稅務總局鑲黃旗稅務局，住所地內蒙古自治區鑲黃旗新寶拉格鎮。

再審申請人鑲黃旗德天御礦業投資有限公司(以下簡稱鑲黃旗德天御公司)、北京德天御投資管理有限責任公司(以下簡稱北京德天御公司)因訴內蒙古自治區鑲黃旗人民政府(以下簡稱鑲黃旗政府)、國家稅務總局鑲黃旗稅務局(以下簡稱鑲黃旗稅務局)不履行行政允諾一案，不服內蒙古自治區高級人民法院(2019)內行終429號行政判決，向本院申請再審。本院受理后，依法組成合議庭進行了審查，現已審查終結。

鑲黃旗德天御公司、北京德天御公司向本院申請再審稱：1.二審判決有意回避了本案的起因是鑲黃旗政府違法提出稅留當地，強行要求應在北京繳納的稅款在鑲黃旗繳納這一重要事實。2.再審申請人專門發函給當地稅務機關要求確認按照15%的稅率繳稅的政策依據，并取得了書面允諾，但原審法院對這一關鍵證據均采取回避和不置可否的態度。3.二審判決有意遺漏鑲黃旗稅務局違法出具虛假證明這一重要事實。4.鑲黃旗稅務局2018年作出的《稅務事項通知書》違反已作出的行政允諾，給再審申請人造成了巨大損失。5.被申請人應依法履行行政允諾的義務，保護再審申請人的信賴利益。6.二審判決沒有對行政允諾行為的法律后果作出認定，反而要求再審申請人另循法律途徑解決，沒有法律依據。請求：撤銷一、二審判決;判令被申請人依法履行已作出的行政允諾;一、二審訴訟費由被申請人承擔。

本院認為：根據《中華人民共和國稅收征收管理法》第三條規定：“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規定執行;法律授權國務院規定的，依照國務院制定的行政法規的規定執行。任何機關、單位和個人不得違反法律、行政法規的規定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅和其他同稅收法律、行政法規相抵觸的決定。”據此，再審申請人起訴所指向的“行政允諾”并非可以允諾的事項，其是否能夠按照15%優惠稅率申報繳納企業所得稅，取決于是否符合相關法律法規規定。如再審申請人認為被申請人的相關行為使其產生信賴利益并由此造成損失，可依法通過其他途徑解決。

綜上，再審申請人鑲黃旗德天御礦業投資有限公司、北京德天御投資管理有限責任公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回鑲黃旗德天御礦業投資有限公司、北京德天御投資管理有限責任公司的再審申請。

審判長 李智明

審判員 閻巍

審判員 仝蕾

二〇二一年三月三十一日

來源：力行財稅

提示

2020年底，中國法學會財稅法學研究會、首都經濟貿易大學法學院、首都經濟貿易大學財稅法研究中心和德恒律師事務所經過層層篩選，從2019年12月21日～2020年12月20日期間各級法院公開的涉稅司法案例中評出10個2020年度典型涉稅司法審判案例，并分析了案例的意義所在。我們將在近期選擇重要案例，進行選登。

某旗D礦業投資有限公司、北京D投資管理有限責任公司與某旗人民政府、某旗稅務局行政允諾案

（2019）內行終429號二審行政判決書

案情

2016年11月，北京D投資管理有限責任公司向某旗稅務局咨詢新設立子公司的企業所得稅稅率及股權轉讓稅率等，被告知新設立子公司可適用西部大開發企業所得稅優惠政策的規定，可申請享受15%的優惠稅率，子公司股權轉讓尚未發生，無法明確答復。

北京D投資管理有限責任公司于2016年11月30日設立某旗D公司，并將涉案股權轉讓給這家新公司，后者將部分涉案股權對外轉讓，按15%稅率繳納了企業所得稅。

2018年12月，稅務機關通知某旗D公司對涉案股權轉讓應按25%稅率繳納企業所得稅，要求補繳企業所得稅。

某旗D公司、北京D公司不服，請求判令某旗政府和稅務局依法履行已作出的行政允諾，準予某旗D公司轉讓股權按15%優惠稅率申報繳納企業所得稅。

經過一審和二審，法院認為，被告稅務局的有關答復僅表述為“同意你單位根據西部大開發企業所得稅優惠政策的規定，可申請享受15%的優惠稅率”，并未明確承諾15%的西部大開發優惠稅率。某旗D公司是否能按15%優惠稅率申報繳納企業所得稅，取決于其是否符合稅收征管法等相關法律法規的規定。故本案所指的行政允諾并非可以允諾的事項，上訴人的訴求缺乏合法性基礎。

入選理由：

實踐中，某些地方因行政允諾的合法性爭議而導致處理稅收法定、依法行政與相對人信賴利益保護之間關系的困境。本案將依法行政、稅收法定原則置于信賴利益原則之前，對于行政允諾的合法性審查，以及地方政府各類優惠政策、財政補貼的正當性審查具有參考意義。本案懸而未決的一些問題，如行政相對人的損失如何解決、如何杜絕地方政府違法允諾等，還有待各方探討。

附：(來自中國裁判文書網)

鑲黃旗德天御礦業投資有限公司、北京德天御投資管理有限責任公司與內蒙古自治區鑲黃旗人民政府、國家稅務總局鑲黃旗稅務局行政允諾二審行政判決書

內蒙古自治區高級人民法院行政判決書(2019)內行終429號

上訴人(原審原告) 鑲黃旗德天御礦業投資有限公司。

法定代表人 賴曉東，該公司執行董事。

上訴人(原審原告) 北京德天御投資管理有限責任公司。

法定代表人 李雄斌，該公司執行董事。

二上訴人的共同委托代理人 許永東，福建拓維律師事務所律師。

二上訴人的共同委托代理人 檀澤鴻，福建拓維律師事務所律師。

被上訴人(原審被告) 內蒙古自治區鑲黃旗人民政府。

法定代表人 好畢斯哈拉圖，旗長。

出庭負責人 陳玉成，常務副旗長。

委托代理人 邢柳春，恒信長城律師事務所律師。

被上訴人(原審被告) 國家稅務總局鑲黃旗稅務局。

法定代表人 史優生，局長。

委托代理人 黎堯，該局第二分局局長。

委托代理人 邢柳春，恒信長城律師事務所律師。

上訴人鑲黃旗德天御礦業投資有限公司（以下簡稱鑲黃旗德天御公司）、北京德天御投資管理有限責任公司（以下簡稱北京德天御公司）因訴被上訴人內蒙古自治區鑲黃旗人民政府（以下簡稱鑲黃旗政府）、國家稅務總局鑲黃旗稅務局（以下簡稱鑲黃旗稅務局）不履行行政允諾一案，不服內蒙古自治區錫林郭勒盟中級人民法院（2019）內25行初10號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭公開開庭審理了本案。上訴人鑲黃旗德天御公司、北京德天御公司的共同委托代理人許永東、檀澤鴻，被上訴人鑲黃旗政府常務副旗長陳玉成作為行政機關負責人，被上訴人鑲黃旗稅務局的法定代表人史優生及委托代理人黎堯，二被上訴人的共同委托代理人邢柳春到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

內蒙古自治區錫林郭勒盟中級人民法院經審理查明，2016年11月28日，原告北京德天御公司向鑲黃旗國家稅務局發出《關于在鑲黃旗新設企業征收企業所得稅的咨詢函》，咨詢內容為：
1.新設之“鑲黃旗德天御投資有限公司”企業所得稅稅率是多少？
2.基于函中所述之股權交易安排，“鑲黃旗德天御投資有限公司”為該項交易應付之企業所得稅稅率？
3.除企業所得稅外，“鑲黃旗德天御投資有限公司”是否還應為該項股權交易承擔其他稅負？
4.相關的政策依據。

鑲黃旗國家稅務局向北京德天御公司作出《關于北京德天御公司企業所得稅相關問題咨詢的答復》，內容為：
對于問題1，根據《中華人民共和國企業所得稅法》（中華人民共和國主席令第63號）第四條“企業所得稅稅率為25%”，你單位新設“鑲黃旗德天御投資有限公司”法定企業所得稅稅率為25%。根據《國家稅務總局關于深入實施西部大開發戰略有關企業所得稅問題的公告》（國家稅務總局公告[2012]12號）和《國家稅務總局關于<西部地區鼓勵類產業目錄>有關企業所得稅問題的公告》（國家稅務總局公告[2015]14號）的相關規定，同意你單位根據西部大開發企業所得稅優惠政策的規定，可申請享受15%的優惠稅率。
對于問題2，由于《咨詢函》中所述股權交易行為尚未實際發生，交易具體操作及對價支付方式等相關細節尚無法得知，我局現在無法給于你單位明確答復。
對于問題3，同樣，由于《咨詢函》中所述股權交易行為尚未實際發生，該股權交易行為是否附帶其他涉稅事項現在尚無法得知，我局無法對該項問題給于你單位明確答復。
對于問題4，基于我單位現在可答復的問題，相關政策依據如下：
（1）《中華人民共和國企業所得稅法》（中華人民共和國主席令第63號）
（2）《國家稅務總局關于深入實施西部大開發戰略有關企業所得稅問題的公告》（國家稅務總局公告[2012]12號）；
（3）《國家稅務總局關于<西部地區鼓勵類產業目錄>有關企業所得稅問題的公告》（國家稅務總局公告[2015]14號）。
2016年11月30日，原告鑲黃旗德天御公司成立，經營范圍為：多金屬礦、共生礦、伴生礦、開采銷售。2017年1月12日，鑲黃旗德天御公司按15%稅率繳清交易項下的企業所得稅4743萬元。2017年6月，鑲黃旗德天御公司向鑲黃旗國家稅務局提交《關于適用西部大開發稅收政策的申請》（鑲德天御字[2017]3號），稱依據《關于深入實施西部大開發戰略有關稅收政策問題的通知》，我公司屬于《產業結構調整指導目錄》2011年版第38項環境保護與資源節約綜合利用，第25條鼓勵推廣共生、伴生礦產資源中有價元素的分離及綜合利用技術且當年度主營業務收入在企業收入總額的70%以上，申請享受西部大開發所得稅優惠政策。2017年6月12日，鑲黃旗國家稅務局準予受理鑲黃旗德天御公司的上述申請。同日，鑲黃旗德天御公司完成了享受西部大開發企業所得稅優惠事項備案。2018年3月1日，鑲黃旗國家稅務局作出黃國稅通[2018]2號稅務事項通知書，通知鑲黃旗德天御公司于2018年5月30日前攜帶相關資料至該局備案辦理相關事項。2018年6月1日，鑲黃旗國家稅務局作出黃國稅通[2018]4號稅務事項通知書，通知鑲黃旗德天御公司于2018年6月15日前對該公司2017年度企業所得稅年度申報進行更正。上述二稅務事項通知書于2018年7月5日送達鑲黃旗德天御公司。后鑲黃旗德天御公司對上述兩份稅務事項通知書申請復議，國家稅務總局錫林郭勒盟稅務局于2018年11月9日作出錫稅復決字[2018]1號行政復議決定書，認為國家稅務總局鑲黃旗稅務局做出的上述兩份稅務事項通知書的送達日期晚于該局對鑲黃旗德天御公司所要求的最后備案日期和最后更正申報日期，違反法定程序，撤銷了上述兩份稅務事項通知書。2018年6月1日，鑲黃旗國家稅務局作出黃國稅通[2018]6號稅務事項通知書，責令鑲黃旗德天御公司于2018年6月15日前繳納2017年1月1日至2017年12月31日的應繳納稅款31620000元。該稅務事項通知書已送達。2018年12月7日，鑲黃旗稅務局作出鑲稅通[2018]11號稅務事項通知書，通知鑲黃旗德天御公司作廢黃國稅通[2018]2號、黃國稅通[2018]4號、黃國稅通[2018]6號三份稅務事項通知書。并于同日向鑲黃旗德天御公司送達。2018年12月7日，鑲黃旗稅務局作出鑲稅通[2018]12號稅務事項通知書，通知鑲黃旗德天御公司根據《國家稅務總局關于深入實施西部大開發戰略有關企業所得稅問題的公告》（國家稅務總局公告[2012]12號）第二條的規定將所留存備查資料于接到本通知書10日內報送至鑲黃旗稅務局進行審核。并于同日送達鑲黃旗德天御公司。2018年12月24日，鑲黃旗稅務局作出黃稅稅通[2018]8607號稅務事項通知書，通知鑲黃旗德天御公司限其于2019年1月10日前繳納該公司2017年1月1日至2017年12月31日應繳納稅款31620000元。同日送達鑲黃旗德天御公司。

另查明，鑲黃旗德天御公司于2018年6月22日向鑲黃旗政府、鑲黃旗國家稅務局、錫林郭勒盟國家稅務局郵寄《關于請求旗政府協調并確認鑲黃旗德天御公司適用“西部大開發企業所得稅優惠政策”的報告》，并同時將報告郵寄給鑲黃旗政府好畢斯哈拉圖旗長和陳玉成副旗長。2018年12月17日，鑲黃旗德天御公司向鑲黃旗稅務局提出《關于鑲黃旗德天御公司適用“西部大開發企業所得稅優惠政策”的報告》，并抄送鑲黃旗政府、國家稅務總局錫林郭勒盟稅務局。2019年1月7日，鑲黃旗德天御公司向鑲黃旗稅務局提出《關于請求撤銷“黃稅稅通[2018]8607號<;稅務事項通知書>的報告》，并抄送鑲黃旗政府、國家稅務總局錫林郭勒盟稅務局。

再查明，因機構改革和職能轉變，內蒙古自治區××區稅務局。鑲黃旗稅務局于2018年11月20日獲得統一社會信用代碼證書。

內蒙古自治區錫林郭勒盟中級人民法院認為，行政允諾是指行政主體為實現特定的行政管理目的，向行政相對人公開作出的當行政相對人作出一定的行為即給予其利益回報的意思表示行為。行政允諾是行政主體在法律法規規定的基礎上，在自身自由裁量權范圍內作出的單方的授益性的行為。行政主體不僅要遵守法定義務，還當特定的行政相對人做出了符合行政允諾事項的行為時，行政主體與行政相對人之間即成立具體的行政允諾法律關系，行政主體還應按照其承諾的內容履行相應的給付義務。本案的爭議焦點是被告鑲黃旗政府、鑲黃旗稅務局是否對原告北京德天御公司作出了“北京德天御公司在鑲黃旗設立鑲黃旗德天御公司，并由鑲黃旗德天御公司轉讓股權給九公司或九公司指定的公司，對股權轉讓收入應繳納的稅款按照西部大開發企業所得稅優惠稅率15%征收”的行政允諾。原告提交的《鑲黃旗國家稅務局關于北京德天御公司企業所得稅相關問題咨詢的答復》僅表述為“同意你單位根據西部大開發企業所得稅優惠政策的規定，可申請享受15%的優惠稅率”，并未明確承諾鑲黃旗德天御公司享受按15%的西部大開發優惠稅率繳納企業所得稅。原告提交的兩份會議記錄為原告單方制作，不能作為認定本案事實的證據使用。綜上，原告鑲黃旗德天御公司、北京德天御公司提交的證據不能證明被告鑲黃旗政府、鑲黃旗稅務局對二原告作出了上述行政允諾，二原告的訴訟請求不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定，判決如下：駁回原告鑲黃旗德天御礦業投資有限公司、北京德天御投資管理有限責任公司的訴訟請求；一審案件受理費50元，由原告鑲黃旗德天御礦業投資有限公司、北京德天御投資管理有限責任公司負擔。

上訴人鑲黃旗德天御公司、北京德天御公司上訴稱：
1.一審法院遺漏被上訴人鑲黃旗政府提出“稅留當地”要求,并多次召開協調會的重要事實,北京德天御公司基于協調會上鑲黃旗政府的承諾,專門去函鑲黃旗稅務局咨詢新設企業企業所得稅適用稅率相關問題,在鑲黃旗稅務局函復同意鑲黃旗德天御公司可以減按15%稅率征收企業所得稅的前提下,北京德天御公司才設立了鑲黃旗德天御公司,并進行了股權轉讓；
2.鑲黃旗稅務局向北京德天御公司出具的答復并不是所謂的“政策咨詢解答”,而是在鑲黃旗政府授意下作出的行政允諾行為,鑲黃旗德天御公司按15%稅率繳納了企業所得稅，鑲黃旗稅務局也向鑲黃旗德天御公司出具了《稅收完稅證明》以及鑲黃旗稅務局確認鑲黃旗德天御公司申請的企業所得稅減免備案事項符合受理條件,準予受理等行為能夠證實這一點，鑲黃旗稅務局超越職權向鑲黃旗工商局出具兩份證明也能證實這一點；
3.北京德天御公司設立鑲黃旗德天御公司,并做到了“稅留當地”,鑲黃旗政府、鑲黃旗稅務局與二上訴人之間已經成立行政允諾法律關系，鑲黃旗政府、鑲黃旗稅務局未履行因行政允諾所產生的法定職責,已構成行政不作為；
4.鑲黃旗政府及鑲黃旗稅務局對涉案股權轉讓的前因后果是明知的,知道銀泰公司在股權轉讓時僅持有探礦權,并未開始礦山經營活動,鑲黃旗德天御公司系為達到“稅留當地”的目的而新設的企業,主營業務收入在股權轉讓時根本無法達到營業收入的70%,在此情況下作出的答復和指導實際上是誤導納稅人，北京德天御公司與鑲黃旗德天御公司作為民營企業對稅收政策并不十分了解，二上訴人向鑲黃旗稅務局發函咨詢稅率適用問題,已盡到納稅人基本的審慎義務,并對國家行政機關有基本信賴，即便上述行政允諾不符合法律規定,鑲黃旗稅務局也應為其違法的行政允諾行為給上訴人造成的損失承擔賠償責任；
5.北京德天御公司作為銀泰公司的實際控股股東,在多年經營中,投入了大量資金、技術，如由北京德天御公司直接在北京市完稅,可以在稅前彌補歷年虧損,實際繳納的所得稅不會達到法定的25%。
請求：
1.撤銷錫林郭勒盟中級人民法院作出的(2019)內25行初10號《行政判決書》;
2.判令被上訴人鑲黃旗政府、鑲黃旗稅務局依法履行已作出的行政允諾,準予上訴人鑲黃旗德天御公司轉讓股權按15%優惠稅率申報繳納企業所得稅;
3.本案一、二審訴訟費用由被上訴人鑲黃旗政府、鑲黃旗稅務局承擔。

被上訴人鑲黃旗政府答辯稱：
1.答辯人作為當地政府，對于應該將當地的稅收資源留在當地，有權利也有義務依法提出要求，不允許其擅自流失，但稅收是否應當征繳、如何征繳，是否享受優惠政策，是由稅務機關依法辦理的，答辯人既沒有權利也不可能向任何人作出關于稅收方面優惠減免政策的行政允諾；
2.北京德天御公司是根據其向鑲黃旗稅務局發出的《關于在鑲黃旗新設企業征收企業所得稅的咨詢函》后開始申報納稅，與答辯人無關；
3.鑲黃旗稅務局要求鑲黃旗德天御公司繳納稅款符合法律規定，上訴人以所謂行政允諾為由拖延繳納稅款的行為是一種嚴重的違法行為，損害了國家利益；
4.上訴人要求答辯人承擔損失沒有事實和法律依據。請求駁回上訴，維持原判。

被上訴人鑲黃旗稅務局答辯稱：
1.答辯人針對上訴人的咨詢所作的答復僅表述為“同意你單位根據西部大開發企業所得稅優惠政策的規定，可申請享受15%的優惠稅率”，并未明確承諾其享受該優惠，該答復僅為針對納稅咨詢的政策性解答，不是行政允諾；
2.答辯人要求鑲黃旗德天御公司繳納稅款符合法律規定，上訴人以所謂行政允諾為由拖延繳納稅款的行為是一種嚴重的違法行為，損害了國家利益；
3.依法納稅是上訴人的法定義務，上訴人也并非是適用15%企業所得稅的優惠主體，答辯人無權對法定的稅收比例通過某種協議或允諾的方式進行優惠，否則是違法行政；
4.上訴人以其在北京納稅可享受減免的說法，無事實法律依據，其要求賠償損失不能成立。請求駁回上訴，維持原判。

本院二審查明，鑲黃旗德天御公司是北京德天御公司于2016年11月30日設立的全資子公司，后北京德天御公司將涉案股權轉讓給鑲黃旗德天御公司，鑲黃旗德天御公司又將部分涉案股權予以轉讓。在涉案股權轉讓前，鑲黃旗政府曾組織召開協調會與北京德天御公司就北京德天御公司持有的涉案股權轉讓交易所產生稅費的“稅留當地”事宜進行商談，北京德天御公司為此設立了鑲黃旗德天御公司。鑲黃旗德天御公司在轉讓部分涉案股權后，于2017年1月12日按15%稅率向鑲黃旗稅務局繳納交易項下的企業所得稅4743萬元。其余基本事實與原審一致，本院予以確認。

本院認為，《中華人民共和國稅收征收管理法》第三條規定：“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規定執行；法律授權國務院規定的，依照國務院制定的行政法規的規定執行。任何機關、單位和個人不得違反法律、行政法規的規定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅和其他同稅收法律、行政法規相抵觸的決定。”由此可知，鑲黃旗德天御公司是否能夠按照15%優惠稅率申報繳納企業所得稅，取決于其是否符合相關法律法規規定。故上訴人原審起訴所指向的行政允諾并非可以允諾的事項，上訴人起訴請求判令鑲黃旗政府和鑲黃旗稅務局依法履行準予鑲黃旗德天御公司轉讓股權按15％優惠稅率申報繳納企業所得稅的行政允諾及請求確認鑲黃旗政府和鑲黃旗稅務局不履行該行政允諾違法的訴訟請求缺乏合法性基礎。同時，結合鑲黃旗稅務局于2018年12月7日作出的鑲稅通[2018]12號稅務事項通知書和2018年12月24日作出的黃稅稅通[2018]8607號稅務事項通知書的實際情況看，該行政允諾也無法實際履行。

上訴人在起訴和上訴時提到，上訴人對行政機關有基本信賴，鑲黃旗政府和鑲黃旗稅務局應當依法履行行政允諾的義務，保護上訴人對政府的信賴利益。對此本院認為，行政機關作出的行政允諾、行政協議等行為必須建立在依法行政的前提下，即行政機關作出的允諾必須在其具有裁量權的處置范圍內，且不違反法律的強制性規定，不會損害國家利益、社會公共利益，不能將信賴利益原則置于依法行政之前。上訴人以保護信賴利益為由要求履行該允諾的訴訟請求亦不能成立。上訴人若認為基于對鑲黃旗政府和鑲黃旗稅務局的行政允諾的信賴對其造成損失，可另循法律途徑解決。

綜上所述，上訴人的上訴理由不能成立，本院不予支持。原審判決駁回訴訟請求的判決結果并無不當。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費50元由上訴人鑲黃旗德天御礦業投資有限公司、北京德天御投資管理有限責任公司公司負擔。

本判決為終審判決。

審判長 任慧卿

審判員 李慶

審判員 楊文輝

二〇二〇年四月二十七日

法官助理 王保保

書記員 關荇
 

2016年11月的解讀——

稅收返還的行政允諾有效嗎？<孫彥民>

2000年4月16日，樂山市人民政府作出樂府函〔2000〕49號《關于支持1000噸/年多晶硅項目建設有關問題的通知》，其中第三條規定：“1000噸/年多晶硅項目投產后，增值稅前三年地方所得返企業用于還本付息，所得稅前五年由同級財政先征后返，之后五年由財政按規定返還50%，若企業有困難，可全部返還。”但是原告新光硅業公司與被告高新區管委會沒有簽訂過涉及相關稅款返還金額、期限等內容的書面協議或合同。

2014年9月3日樂山市中級人民法院依法受理了四川川投能源股份有限公司對新光硅業公司的破產清算申請。同日，樂山市中級人民法院指定樂山市華威清算事務所有限公司擔任新光硅業公司的破產管理人。后新光硅業公司破產管理人多次向高新區管委會發函要求其按照樂山市人民政府樂府函〔2000〕49號規定支付稅收返還款2072.72萬元未果，遂訴至法院，結果法院判決企業敗訴。

深深太平洋底，深深傷心。奔著招商引資去的納稅人四不四有點唇亡齒寒的趕腳。

黑天鵝年年有，三觀時時碎，次貸危機、9.11、泰坦尼克，還有……

不過政府作出的行政允諾不一定都是“黑天鵝”。

行政允諾是指行政主體為履行自己的行政職責，向不特定相對人發出的，承諾在相對人實施了某一特定行為后由自己或由自己所屬的職能部門（如下屬財政部門）給予該相對人物質利益或其他利益的單方意思表示行為。

行政允諾的特點有許多，涉及本案的主要有：行為的單方性，類似于懸賞合同中的“懸賞”行為；行為的獎勵性，就像本案中各地的招商引資優惠；行為內容和程序上的自由裁量性。

站在法律角度而言，行政允諾分為適法行政允諾、違法行政允諾和無效行政允諾。對于適法行政允諾，由于行政裁量權的普遍存在，一般無法對行政機關追究法律責任；對于違法行政允諾，當行政允諾所產生的信賴大于法律保護的利益時，可以要求行政允諾承擔賠償責任，反之行政機關只承擔補償責任；對于無效行政行為，行政機關原則上不承擔法律責任，相對人只能就其損害獲得一定補助。

本案法院的觀點是，政府違反了《中華人民共和國稅收征收管理法》和國發〔2000〕2號文的規定，任何機關、單位和個人不得違反法律、行政法規的規定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅和其他同稅收法律、行政法規相抵觸的決定。

小易不太明白的是，依據征管法判決的依據在哪里？地方政府支出名義是財政返還或財政獎勵，雖然與企業繳納的稅收或非稅收入掛鉤，扭曲了稅法的嚴肅性，但畢竟不是直接的稅收返還。橋歸橋，路歸路，收稅歸稅局。

如果按法院的說法違反了法律的禁止性規定，那么該如何理解國發〔2015〕25號第三條的規定呢？

第三條規定：“各地與企業已簽訂合同中的優惠政策，繼續有效。”

法院的另一個觀點是雙方沒有簽訂書面協議，而政府允諾是單方的，因此不用兌現。其實這一點還不如接著上條直接說違法來的更直接。

想得卻不可得，你奈人生何！

法院判決

四川省樂山市中級人民法院行政判決書(2016)川11行終56號

（摘要）

上訴人（原審原告）：四川新光硅業科技有限責任公司，所在地樂山市市中區車子鎮高新區，組織機構代碼72085012-6。

被上訴人（原審被告）：樂山高新技術產業開發區管理委員會，所在地樂山高新區進港大道20號，組織機構代碼00855789-0。

上訴人四川新光硅業科技有限責任公司（以下簡稱新光硅業公司）因訴被上訴人樂山高新技術產業開發區管理委員會（以下簡稱高新區管委會）稅收行政允諾一案，不服峨眉山市人民法院（2015）峨眉行初字第119號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，于2016年7月14日、2016年9月13日公開開庭審理了本案。上訴人新光硅業公司的委托代理人方睿，被上訴人高新區管委會的委托代理人劉志洪及袁加君到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

原審法院查明，原告新光硅業公司系取得企業法人營業執照的有限責任公司，2014年9月3日樂山市中級人民法院依法受理了四川川投能源股份有限公司對新光硅業公司的破產清算申請。同日，樂山市中級人民法院指定樂山市華威清算事務所有限公司擔任新光硅業公司的破產管理人。后新光硅業公司破產管理人多次向高新區管委會發函要求其按照樂山市人民政府《關于支持1000噸/年多晶硅項目建設有關問題的通知》規定支付稅收返還款2072.72萬元未果，遂訴至本院請求判如前所述。庭審中，原、被告認可樂山市人民政府應返還新光硅業公司的稅款已返還完畢，原告主張的稅收返還款2072.72萬元是高新區管委會稅收分成部分中應返還的稅款。同時，原告在第二次庭審中將主張的稅收返還款金額變更為2421.20萬元。

另查明：2000年4月16日，樂山市人民政府作出樂府函〔2000〕49號《關于支持1000噸/年多晶硅項目建設有關問題的通知》，其中第三條規定：“1000噸/年多晶硅項目投產后，增值稅前三年地方所得返企業用于還本付息，所得稅前五年由同級財政先征后返，之后五年由財政按規定返還50%，若企業有困難，可全部返還。”本案中，原告新光硅業公司與被告高新區管委會沒有簽訂過涉及相關稅款返還金額、期限等內容的書面協議或合同。

再查明：2012年8月19日，國務院作出國函〔2012〕118號《關于同意樂山高新技術產業園區升級為國家高新技術產業開發區的批復》，同意樂山高新技術產業園區升級為國家高新技術產業開發區，定名為樂山高新技術產業開發區，實行現行的國家高新技術產業開發區的政策。2014年12月24日，中共樂山市委機構編制委員會作出樂編發〔2014〕60號《關于印發樂山高新技術產業開發區管理委員會機構編制方案的通知》，與本案有關內容載明：1、樂山高新技術產業開發區管理委員會（簡稱高新區管委會）為樂山市人民政府的派出機構；2、高新區管委會職責：①負責轄區內經濟社會發展規劃和區域性城市發展規劃的編制，經批準后組織實施；②對固定資產投資項目進行審核或審批；③負責轄區內基礎設施、公共設施的建設與管理；④負責轄區內財政管理，實施轄區內財政預算、決算、國有資產管理和財政監督工作；⑤負責招商引資、進出口貿易和國內外經濟技術合作工作；⑥負責轄區內環境保護和安全生產監督管理工作；⑦負責轄區內農村經濟發展工作；⑧負責轄區內教育、科技、文化、體育、衛生、計劃生育等社會事務管理工作；⑨負責轄區內人力資源社會保障和機構編制管理工作；⑩負責市政府交辦的其他事項。

法院觀點：

本院認為，行政允諾是指，行政主體為履行好自己的職責，向特定或不特定的相對人作出的，承諾在出現某種特定情形、或者相對人實施（完成）某一特定行為后，由自己或自己所屬的職能部門給予該相對人獎勵或其他利益（如提供便利、給予補貼等）的單方意思表示。本案樂山市人民政府于2000年4月16日作出的49號文，發文的對象是市中區政府、市政府有關部門、峨眉半導體材料廠（所），從內容上看是針對準備在高新區成立的年產1000噸以上多晶硅企業在技術、辦事程序、稅收返還等一系列優惠承諾，其實質是今后在高新區設立的年產1000噸以上的多晶硅企業，將由樂山市人民政府、市中區政府、市政府有關部門、峨眉半導體材料廠（所），在技術、辦事程序、稅收返還等方面給予優惠政策的行政允諾。

最高人民法院2004年1月14日下發的《關于規范行政案件案由的通知》中，將行政允諾明確規定為一種可訴的行政行為。上訴人新光硅業公司是于2000年10月8日在高新區成立的年產1000噸以上的多晶硅生產企業，該允諾對新光硅業公司的權益產生實際影響。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二條的規定，新光硅業公司可以向人民法院提起行政訴訟。

國務院國發（1991）1號《關于批準國家高新技術產業開發區和有關政策規定的通知》第三條規定，國務院授權國家科委負責審定各國家高新技術產業開發區的區域范圍、面積，并進行歸口管理和具體指導。原國家科委國科發明字061號《國家高新技術產業開發區管理暫行辦法》第八條第二款規定，開發區管理委員會作為開發區日常管理機構，可以行使省、自治區、直轄市、計劃單列市人民政府所授予的省市級規劃、土地、工商、稅務、財政、勞動人事、項目審批、外事審批等經濟管理權限和行政管理權限，對開發區實行統一管理。高新區管委會作為獲得國務院批準和行政規章授權的樂山市高新技術產業開發區日常管理機關，具有對開發區范圍內相關財政和稅務事項進行管理的法定職權，其作為樂山市人民政府的職能部門，是本案適格被告。

行政允諾能夠得到人民法院支持的前提是該行政允諾不違反法律的禁止性規定?！?span style="color:#FF0000;">中華人民共和國稅收征收管理法》第三條規定，稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規定執行。任何機關、單位和個人不得違反法律、行政法規的規定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅和其他同稅收法律、行政法規相抵觸的決定。2000年1月16日，國務院發布的國發〔2000〕2號《關于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》第一條規定：各部門不得以先征后返或其他減免稅手段吸引投資，更不得以各種方式變通稅法和稅收政策，損害稅收的權威；第二條規定，地方人民政府不得擅自在稅收法律、法規明確授予的管理權限之外，更改、調整、變通國家稅收政策。先征后返政策作為減免稅收的一種形式，審批權限屬于國務院，各級地方人民政府一律不得自行制定稅收先征后返政策。而49號文作出的時間是2000年4月16日，其中第三條規定，1000噸/年多晶硅項目投產后，增值稅前三年地方所得返企業用于還本付息，所得稅前五年由同級財政先征后返，之后五年由財政按規定返還50%，若企業有困難，可全部返還。本案也無證據證實樂山市人民政府作出以上先征后返的行政允諾前曾報經國務院審批，故49號文關于以先征后返的方式減免企業稅收的行政允諾明顯與《中華人民共和國稅收征收管理法》和國發〔2000〕2號文規定的內容相抵觸，違反了法律的禁止性規定。上訴人要求被上訴人按照49號文兌現允諾的主張，依法不應支持。

上訴人主張，49號文是樂山市人民政府與上訴人之間簽訂的合同，被上訴人應根據國務院國發〔2015〕25號《關于稅收等優惠政策相關事項的通知》第三條的規定，繼續履行合同內容，支付全部返稅款。本院認為，根據前述分析49號文系樂山市人民政府作出的單方允諾，而非雙方協議。本案在案證據也不能證實上訴人與被上訴人之間曾簽訂過涉及稅款返還金額、期限等內容的書面協議或合同。上訴人的該主張，依法不予支持。